Regeringen og folketinget har efter TAMIL SAGEN haft store tømmermænd, så det er ikke af uvidenhed, at disse lovbrud sker, her fra finansministeriet
etik, ansvar og værdier i den offentlige sektor
3. Samspillet mellem politikere og embedsmænd
Jura, etik og anstændighed
Af professor, dr.jur. Jens Peter Christensen, Aarhus Universitet
Samspillet mellem politikere og embedsmænd er i de seneste år blevet forsidestof i aviserne. En stribe skandalesager har vist, hvilke farer der lurer – både for embedsmændene og politikerne – i dette samspil. Når det er gået værst – som i Tamilsagen, Spar Nord-sagen og sagen om den kreative bogføring i Skatteministeriet – er både ministeren og hans embedsmænd blevet bragt i ulykke og har måttet forlade deres stillinger. I andre tilfælde er ministre og embedsmænd blevet hængt ud i pressen og tildelt næser af varierende længde.
Det er blevet hævdet, at de mange skandalesager er udtryk for en svindende og anløben moral hos ministre og embedsmænd. Det er i samme åndedrag blevet hævdet, at tidligere tiders klassiske embedsmandsdyder som sagkundskab, grundighed og retssikkerhed i vore dage er blevet trængt i baggrunden til fordel for politisk-taktiske hensyn.
Fra anden side er det blevet gjort gældende, at det snarere er ændringer i det parlamentariske liv og mediernes optagethed af enkeltsager og skandaler, der er det nye. Samtidig er interessen for etisk-moralske spørgsmål og den enkeltes ansvar mere fremtrædende end tidligere. Det er ikke længere nok, at fejlene rettes, når noget er gået galt. De skyldige må findes og drages til ansvar på passende vis.
Under alle omstændigheder rejser de mange sager spørgsmålet om, hvilke krav der bør stilles til embedsmændene, når de rådgiver deres politiske chefer. Måske var det spørgsmål lettere at besvare for 40 eller 50 år siden. Embedsmandsidealet var dengang mere entydigt. Den gode embedsmand var ham, der – måske til tider lidt jeronimusagtigt – forstod at vogte over klassiske dyder som juridisk korrekthed, faglighed og grundighed. Til tider kunne denne Jeronimus nok være mere optaget af at forsvare det bestående og påpege alle de hindringer, der kunne være for ministerens politik, end af at finde løsninger. Men Jeronimus havde dog den fordel, set fra ministerens synsvinkel, at han stod som garant for, at ingen kunne sætte en finger på lovligheden af, hvad der foregik. Fra litteraturen kender vi karikaturen af den jeronimusagtige embedsmand som den lidt knarvorne, træge og omstændelige person, der sjældent så forandring som et gode, og som levede under devisen “Være som det er. Blive som det var”.
Siden har meget ændret sig. Det gammeldags jeronimusagtige embedsmandsideal er i løbet af 1980'erne og 90'erne blevet delvis fortrængt af en ny embedsmandstype. Mest rammende kan han betegnes Politicus. I modsætning til Jeronimus tænker Politicus mere i politisk indlevelse og gefühl end i juridisk korrekthed. Politicus går efter den rigtige politiske løsning og spørger først dernæst – hvis han da husker det – om løsningen er i overensstemmelse med lov og ret. Er det ikke helt tilfældet, trækker han i elastikken.
Med god grund har denne udvikling i forvaltningsværdierne og embedsmandsidealet, tillige med de mange politisk-administrative skandalesager, givet anledning til en omfattende debat om forholdet mellem embedsmænd og deres politiske chefer, og om jura, etik og anstændighed.
Det er hensigten med det følgende at sammenfatte nogle af de væsentligste konklusioner, der kan drages fra denne debat og formulere nogle af de spørgsmål, der trænger sig på.
Grundlovens ramme om samspillet mellem politikere og embedsmænd
Selv om reglerne om embedsmændenes samspil med politikerne i en række henseender kan være noget komplicerede, er den ydre ramme – som grundloven og vort forfatningssystem danner om dette samspil – egentlig ganske enkel og ligetil. Den ydre ramme dannes af det forhold, at det danske samfund på én gang er et demokrati og en retsstat.
At det danske samfund er et demokrati betyder, at den offentlige forvaltning ledes af politikere, hvis mandat hviler på folkelige valg. I staten kommer dette til udtryk i princippet om ministerstyre. I kommunerne kommer det til udtryk i, at kommunalbestyrelse og amtsråd er de øverste besluttende myndigheder. Set i dette lys er embedsmanden alene de folkevalgte politikeres tjener. Embedsmanden har ikke noget demokratisk mandat, men det har forvaltningens politiske ledelse. Hvis det kommer til uenighed mellem embedsmanden og forvaltningens politiske ledelse – ministeren, kommunalbestyrelsen eller amtsrådet –
er det derfor den politiske ledelse, der har det sidste ord.
Det danske samfund er imidlertid ikke alene et demokrati. Samfundet er også en retsstat. Det indebærer, at den politisk ledede forvaltning er underlagt et krav om lovmæssig forvaltning.
Hvor det for borgerne gælder, at alt, hvad der ikke er forbudt, er tilladt, gælder det omvendte for forvaltningen: Alt, hvad der ikke i kraft af loven er tilladt, er for forvaltningen forbudt. Dette krav om lovmæssig forvaltning er kernen i retsstatens princip. Kravet betyder, at loven sætter en grænse for politik. Embedsmanden er nok politikernes – ministerens eller kommunalbestyrelsens – tjener, men over ministeren og kommunalbestyrelsen står loven.
Samspillet på spidsen:
De ulovlige ordrer
Hvad skal en embedsmand gøre, hvis han eller hun får ordre af sin chef om at gøre noget ulovligt? Selv om det formentlig er de færreste embedsmænd, der har oplevet at få en sådan ordre, har spørgsmålet været viet megen interesse i de seneste års debat om forholdet mellem embedsmænd og politikere.
Det er der i hvert fald to grunde til: For det første sætter spørgsmålet om ulovlige ordrer forholdet mellem embedsmanden og den politiske ledelse på spidsen. For det andet har netop spørgsmålet om ulovlige ordrer udgjort kernen i det seneste årtis mest omtalte politisk-administrative skandalesag, Tamilsagen.
Så længe en ordre er lovlig, går de forfatningsmæssige principper om demokrati og retsstat hånd i hånd. Embedsmanden har naturligvis i en sådan situation både ret og pligt til at følge den politiske ledelses ordre.
Mere vanskeligt er det, når den politiske ledelses ordre er ulovlig. I en sådan situation kommer principperne om demokrati og retsstat i konflikt.
Hvis en ordre er klart ulovlig, er det fast antaget, at embedsmanden har både ret og pligt til at give retsstatens princip forrang: Embedsmanden skal “sige fra” over for sin chef og undlade at følge ordren. Embedsmandens pligt i denne situation er med rette blevet betegnet som en pligt til at “banke i bordet” over for chefen. Det er ikke nogen behagelig opgave, og erfaringen viser da også, at det har knebet for embedsmændene at leve op til denne forpligtelse.
I tilfælde, hvor ordren ikke kan siges at være klart ulovlig, men hvor der dog kan argumenteres på lødig og vægtig vis for, at den er det, har det traditionelt været opfattelsen, at hensynet til den politiske ledelses ret til at bestemme, burde gå forud for hensynet til kravet om lovmæssig forvaltning. I en sådan situation ville embedsmanden derfor have både ret og pligt til at følge ordren og gøre, som der bliver sagt.
Meget taler imidlertid for, at retten til at “sige fra” over for en ulovlig ordre er videregående end pligten. Den embedsmand, der undlader at efterkomme en ordre i tilfælde, hvor vægtige grunde taler for, at ordren er ulovlig – uden at ordren dog kan betegnes som klart ulovlig – vil derfor næppe kunne mødes med tjenstlige sanktioner, som f.eks. advarsel, irettesættelse, forflyttelse eller afsked.
Under alle omstændigheder ligger det fast, at en embedsmand har pligt til at underrette og advare sin overordnede, hvis han finder, at en ordre er ulovlig. Denne underretnings- og advarselspligt må antages at være ubetinget. Det betyder, at pligten ikke bortfalder, selv om embedsmanden har en formodning om, at den overordnede allerede er bekendt med situationen.
Heller ikke en formodning om, at chefen under alle omstændigheder vil fastholde sin ulovlige ordre, kan berettige, at embedsmanden undlader at underrette og advare chefen om tingenes tilstand.
Hvis chefen står fast på sin ulovlige ordre, selv om han er blevet underrettet og advaret, har embedsmanden pligt til at gå til chefens umiddelbart overordnede og underrette ham om situationen. Hvis ordren stammer fra en minister, opstår der det problem, at embedsmanden – i praksis departementschefen – ikke har nogen overordnet at henvende sig til, idet ministeren jo er den øverste chef i ministeriet. Det må formentlig antages, at der i en sådan situation kan være en pligt for departementschefen i et fagministerium til at orientere Statsministeriet, hvis tre betingelser er opfyldt: Ordrens ulovlighed er sikker, andre bestræbelser på at sige fra over for fagministeren har slået fejl, og ministerens ordre angår forhold af væsentlig betydning. En sådan orientering af statsministeren må betragtes som en naturlig følge af statsministerens tilsynspligt.
Kommunalt ansatte må antages at have de samme rettigheder og pligter som statsansatte til at sige fra, underrette og advare deres overordnede – til og med borgmesteren – i tilfælde af mulige ulovligheder.
Hvis en henvendelse til borgmesteren ikke giver resultat, er det nærliggende at antage, at der i tilfælde af klare ulovligheder består en pligt til for forvaltningens chef (kommunaldirektøren eller amtskommunaldirektøren) at gå til viceborgmesteren. Det er ligeledes nærliggende at antage, at forvaltningens chef har en pligt til, såfremt henvendelsen til viceborgmesteren ikke fører til noget resultat, da at søge at henlede økonomiudvalgets opmærksomhed på den formodede ulovlighed. Det er derimod tvivlsomt, om der eksisterer en pligt for forvaltningens chef til, undtagen i helt specielle tilfælde, at rette henvendelse direkte til tilsynsmyndighederne eller andre eksterne myndigheder.
Under alle omstændigheder må der antages at bestå en vidtgående ret for både statsligt og kommunalt ansatte til – som privatpersoner – at give udtryk for deres opfattelse af en sag og rette henvendelse til offentligheden herom, herunder også til f.eks. Folketingets Ombudsmand eller tilsynsmyndigheder.
Reglerne om embedsmandens ret og pligt til at sige fra over for ulovlige ordrer og reglerne om pligten til at underrette og advare er ikke nedskrevet i nogen lovtekst. Reglerne beror først og fremmest på, hvad der kan udledes af retspraksis og ombudsmandspraksis og praksis fra tjenestemandssager og undersøgelsesdomstole. Reglerne er ikke nogen sikker facitliste til, hvordan embedsmanden skal bære sig ad i enhver tænkelig situation, og de efterlader i flere henseender tvivl om, hvor langt embedsmandens rettigheder og pligter rækker.
http://www.fm.dk/Publikationer/2000/...bedsmaend.aspx